Выявлени
такой потребности происходит спонтанно, имеют знач<
ние лишь степень остроты проблемы (вопроса),
общезначимость и актуальность. Оценивает потребное
в правовом регулировании как общество, которое 401
свои институты - лидеров, средства массовой инфор>
ции, науку - может оказать влияние на законодате^
так и сами правотворческие органы, государство. О том
что потребность в правовом регулировании назрела
можно говорить, когда закон представляется наиболе
292
эффективным средством, преимущественной формой ре-
гулирования по сравнению с другими социальными
средствами воздействия (экономическими, моральными
я ПР-)-
Например, демократические реформы в Литовской
республике потребовали правового закрепления свободы
слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появил-
ся Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу
выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4
закреплялось право на получение информации от госу-
дарственных и общественных организаций. В данном
случае правовая форма получила приоритет перед дру-
гими видами социального воздействия в таких важных
вопросах, как политические свободы.
Второй этап правотворчества называется проектным
этапом, или этапом принятия правотворческого реше-
ния. Особенность его заключается в том, что, во-первых,
эта работа осуществляется непосредственно в самом
законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе
осуществляется собственно <творчество права>: созда-
ются, изменяются или отменяются нормы права, проис-
ходит интеллектуальная работа над текстом законопро-
екта. Причем проектный этап может быть в свою
очередь разбит на несколько стадий, последовательно
сменяющих одна другую.
Первая стадия-, внесение в правотворческий орган
проекта закона субъектом правотворческой инициативы.
Чаще всего инициатором принятия того или иного
закона является правительство, которое реализует ту
или иную политику и острее других чувствует, в каком
акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффек-
тивной работы. В силу сказанного часто законопроект
возникает именно потому, что в нем больше всего
нуждается исполнительная власть.
В необходимости принятия нового нормативного
акта правительство нередко убеждают с помощью групп
давления. Например, профессиональные союзы могут
оказывать давление на министров, членов парламента,
чтобы добиться издания или отмены закона либо внести
изменения в существующий закон. Подобная деятель-
ность называется лоббизмом с тех пор, как первые
защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах
(1оЬЬу) парламента. Российская политическая практика
знает уже немало таких фактов: например, прих
высоких таможенных пошлин, ограничивающих имх
иностранных автомобилей, под влиянием отечествен
автомобильных гигантов.
Депутат парламента также имеет, право представв
законопроект, который может стать законом. Однако
практике эта его возможность весьма ограничена, о
бенно если законопроект не предусмотрен програм>
законотворческих работ, как принято, например, в Р
сийской Государственной Думе, или есЛи законопро
не поддерживает правительство или президент.
Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в
миссиях и комитетах правотворческого органа с цем
проанализировать его содержание с разных позив
и предложить более совершенные средства правов*
воздействия. Особая роль в этом процессе принадлех
комиссии по законодательству парламента, за кото{
по обыкновению остается последнее слово перед вы(
сением проекта на обсуждение на заседании палат
парламента.
Третья стадия: обсуждение законопроекта по палат>
или на совместном заседании палат законотворческог
органа. Цель такого обсуждения заключается в высказк
вании предложений, поправок и замечаний отдельным
депутатами и фракциями (объединениями депутатов
парламента. Эта стадия может иметь два вариант
развития: а) принятие законопроекта в первом чтенв
б) возврат его на доработку с последующим прохожу
нием процедуры обсуждения по комиссиям и комитет
парламента.
Четвертая стадия: принятие законопроекта прав
творческим органом во втором (окончательном) чтении^
В чем выражается принятие законопроекта? С пр<
цедурной точки зрения, принятие означает лишь то, чт
проект получил одобрение большинства депутатов пал>
ты (или парламента в целом). С юридической точк
зрения, принятие законопроекта составом депутате
парламента - один из необходимых юридических фа>
тов, обусловливающих дальнейшее превращение закон^
1 В ряде стран порядок прохождения законопроекта содер
более двух чтений. Например, в Великобритании каждый законоп;
ект читается парламентом трижды.
294
проекта в полноценный закон. Для завершения процесса
правотворчества необходимы еще несколько важных
этапов, логически включаемых в четвертую стадию
правотворчества. Это подписание законопроекта главой
государства и обнародование (опубликование в средст-
вах массовой информации) текста нового закона.
В большинстве западных стран установлены сроки
прохождения законопроекта до момента его принятия:
во Франции - 15 дней с момента внесения, в Германии -
6 недель, в Испании - до 20 дней (для срочных законо-
проектов). В Великобритании для частных законопро-
ектов установлены сроки между стадиями - четыре дня
(между первым и вторым чтением), три дня - между
стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет
четкой регламентации сроков рассмотрения законопроек-
тов, что свидетельствует о существующей волоките в Го-
сударственной Думе и о возможности определенных по-
литических сил затруднить их прохождение.
4. Принципы и виды правотворчествв
Как было уже отмечено, правотворчество - очень
значимое направление государственной работы, в связи
с чем оно должно строиться на рациональных, прагма-
тических, лишенных какой-либо идеологии эффектив-
ных принципах (началах, основополагающих идеях).
Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретическо-
го характера, его разработка в теории права положитель-
ным образом влияет на практику создания юридических
нормативных документов. Соблюдение принципов пра-
вотворчества помогает законодателю избегать законо-
творческих ошибок, снижает вероятность создания не-
эффективных правовых норм, способствует росту право-
вой культуры населения и юридических лиц. Итак,
принципы правотворчества - это основные начала осу-
ществления правотворческой деятельности.
Рассмотрим наиболее важные из них.
Принцип законности заключается в том, что разра-
ботка и принятие нормативно-правовых актов должны
происходить с соблюдением правовой процедуры и не вы-
ходить за пределы компетенции принимающих их орга-
нов. К этому принципу примыкает требование соответ-
295
ствия нормативных актов конституции страны и де1
вующему законодательству.
Принцип научности гласит о том, что подпл
и принятие проекта нормативно-правового акта
ществляется с участием представителей разных на)
Несомненно, что деятельность ученых-йристов к
наиболее важное значение для успеха законотворчс
работы. Ученые играют важную роль на всех эч
подготовки закона - от разработки концепции за)
проекта, выяснения потребности в правовом урегул>
вании каких-либо общественных взаимосвязей (на^,
мер, через социологические исследования, наблюдес
и анализ) до определения способа и типа правом
регулирования и выбора момента принятия нормативг
го акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны).^
Принцип использования правового опыта подразум
вает, что всякий вновь разрабатываемый норматив>
акт должен опираться на уже известный положит
ный правовой опыт государств и цивилизации в це
Это имеет особо важное значение в конце XX в.-
свободного перемещения информационных потоков. ^
ме того, вредны и опасны для общественной жизни
волюционные нововведения, не известные юридичес
науке и практике.
В последнее время отечественный законодатель
роко использует мировой законотворческий опыт,
самое лучшее из накопленного и достигнутого миро1
юридической мыслью и юридической практикой, 3д<
достаточно указать на новый Граяеданский кодекс Р(
сийской Федерации, по своему значению уступающ
разве что Конституции страны. В новом ГК появилис
институты права, заимствованные в своей сути из опыт
более развитых в правовом отношении государств (ин*
ститут доверительной собственности, институт банков-
ской гарантии, институт морального ущерба и пр)^,
Такое заимствование не носит предосудительного харак-1
тера, оно общепринято и диктуется юридической целе-
сообразностью. 1
Принцип демократизма позволяет эффективно выяв-
лять истинные стремления и волю народа. Всенародно^
голосование (референдум) - один из способов придания^
нормативно-правовому акту высшей юридической силы.'
Именно в ходе референдума 12 декабря 1993 г. была^
296
принята Конституция Российской Федерации. Однако
всенародное голосование - достаточно дорогая процеду-
ра, в силу чего наиболее часто она применяется в не-
больших государствах, где не требует привлечения боль-
ших сил и средств. Поэтому наряду с референдумом
выражением демократизма правотворчества являются
гласность обсуждения законопроекта в правотворческом
органе, его свободная критика, предложение альтерна-
тивных вариантов и т.д.
Связь с практикой как принцип правотворчества
выражает задачу законодателя постоянно отслеживать
общественные процессы, ориентироваться на практику
применения уже действующих законов, своевременно
устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее,
что предлагается правоприменительными органами.
Виды правотворчества. Традиционно в отечествен-
ной теории права выделяют три вида правотворчества:
1) правотворчество компетентных государственных ор-
ганов; 2) <непосредственное правотворчество народа>
(референдум); 3) санкционирование норм, при котором
процесс их создания проходит вне государственных орга-
нов. Думается, здесь целесообразно рассмотреть виды
правотворчества, которые характеризуют особенности
юридической природы процесса создания норм права
различными органами государства.
Правотворчество (законотворчество) высших пред-
ставительных органов. Главным и самым распростра-
ненным видом правотворчества является создание зако-
нов парламентами. Механизм законопроектной работы
парламентов отличается следующими особенностями:
1) ограниченным кругом субъектов законодательной ини-
циативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта
в парламенте; 3) последовательной сменой стадий право-
творчества; 4) множественностью средств юридического
реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;
5) обусловленностью юридического содержания право-
творческого акта кругом регулируемых отношений.
Подзаконное правотворчество. Оно имеет место в слу-
чаях, когда нормы права принимаются и вводятся в дей-
ствие органами государства, не относящимися к его
высшим представительным органам. Акты подзаконного
правотворчества необходимы для обеспечения примене-
ния закона.
297
К субъектам подзаконного правотворчества отнс
ся: президент, правительство, иные высшие ор1
государства, обладающие по закону правом создав]
юридических норм и нормативных актов. Осном
причина существования этого вида правотворчества
ключается в сложности вопросов, которые долж
решать органы государства. Парламент не всегда дос
точно компетентен, чтобы принять к своему рассмот
нию какой-либо сложный технический вопрос, тре
щий усилий специалистов, а кроме того, не все слоя
вопросы современного общества должны рассматри;
ся парламентом. Есть ситуации, когда решение це^
образнее передать на более низкий уровень, как
требуют нормы, регулирующие компетенцию и п[
тивы правотворческих органов.
Другая причина наличия подзаконного п(
ства заключается в том, что парламент часто исгагпн
ет дефицит времени, который не позволяет прин
соответствующее правовое решение (хотя это и же
тельно). Вследствие этого происходит передача пра
творческих полномочий другим субъектам нормотво;
ства. Тенденция увеличения подзаконного нормотво;
ства наблюдается во всех странах. По подсчетам раз>
исследователей, на 10 законов, принятых парламент
приходится от 100 до 140 нормативных актов пр:
тельства.
Разумеется, подзаконное правотворчество имеет
положительные, так и отрицательные стороны.
К достоинствам его относятся оперативность;
кость и меньшая формальность; компетентность '
ветствующих органов, их знание местных и иных усле
вий, увеличивающих эффективность принятого юридй
ческого решения.
К недостаткам подзаконного правотворчества моя
отнести закрытость процесса принятия правового ре1
ния, сложность обзора и применения норм из-за боль
шого числа нормативных актов, отсутствие контроли
общества за правотворческой работой бюрократии и Д{
Особый вид правотворчества, примыкающий к под
законному правотворчеству,- правотворчество органа
местного самоуправления и негосударственных юридя
ческих лиц.
298
^ 5. Нормативно -правовые акты
Российской Федерации
В Российском государстве, в сущности, единствен-
ным источником права является нормативно-правовой
акт. Судебного прецедента нет (но роль юридической
практики велика), обычая тоже нет, хотя исключения
имеются. В самом общем виде иерархическую систему
нормативно-правовых актов России можно представить
следующим образом:
1) Конституция (Основной закон); 2) федеральные
законы; 3) указы Президента; 4) постановления Прави-
тельства; 5) нормативные акты министерств и ведомств.
Особую группу образуют: а) международные догово-
ры России; б) нормативные акты органов государствен-
ной власти субъектов Федерации.
Рассмотрим эти виды нормативно-правовых актов
подробнее.
Конституция (Основной закон) Российской Федерации
является основой всего законодательства России. Верхо-
венство ее в системе нормативных актов Российского го-
сударства определяется следующим: 1) Конституция при-
нята на референдуме в результате свободного волеизъяв-
ления всего народа; 2) Конституция устанавливает основ-
ные начала, принципы, нормы общественного и государ-
ственного строя; 3) Конституция содержит перечень ос-
новных прав человека и фиксирует структуру и компетен-
цию высших органов государственной власти и управле-
ния; 4) Конституция принимается, изменяется в результа-
те соблюдения усложненной процедуры правотворчества.
Текст Конституции РФ состоит из 137 статей, содер-
жит нормы, относящиеся к различным отраслям права.
Для настоящего раздела имеют значение нормы Основ-
ного закона, определяющие компетенцию высших орга-
нов государства по изданию нормативно-правовых актов
определенного вида (ст. 90,105,106 и др.), порядок
принятия и вступления в действие федеральных зако-
нов (ст. 104-108), и некоторые другие.
Федеральные законы принимаются в Российской Фе-
дерации Государственной Думой, после чего передаются
на рассмотрение Совета Федерации для одобрения.
Закон считается одобренным, если за него проголосова-
ло более половины от общего числа членов этой палаты
299
либо если в течение четырнадцати дней он не
рассмотрен Советом Федерации. Роль Президента
в деле принятия законов (наряду с правом законе
тельной инициативы) заключается в его подпис
в течение четырнадцати дней и обнародовании.
Особая группа федеральных законов - копституь
ные законы, которые принимаются по вопросам, щ
смотренным Конституцией РФ и отличаются ос1
порядком принятия - требуется 3/4 голосов от об^
числа членов Совета Федерации и 2/3 голосов
общего числа членов Думы. В отличие от этого, на
мер, такой важный закон, как Гражданский кодекс
принимался простым большинством голосов.
Закон от 14 июня 1994 г.* признает датой принз..
федерального закона день, когда он был утвержден ^
сударственной Думой в окончательной редакции, а ^
дерального конституционного закона - день его одоб1
ния палатами Федерального Собрания в порядке, ус
новленном Конституцией РФ. Федеральные консп
ционные законы и федеральные законы подлежат о
циальному опубликованию в течение семи дней п(
их подписания Президентом РФ.
Для всех видов законов официальной является 1
ликация полного их текста в <Российской газете> .,
в <Собрании законодательства Российской Федерацщ
Федеральные конституционные законы и федеральны
законы вступают в силу одновременно на всей территор!
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66