прибыли Центрального банка РФ; консуль­ского сбора, взимаемого на территории РФ, в рублевом исчислении;
• прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, под­лежащих зачислению в федеральный бюджет.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ в 1999 г. формируется за счет 14% общего объема налоговых дохо­дов, поступающих в федеральный бюджет, кроме доходов, кон­троль за поступлением которых осуществляет Государственный таможенный комитет РФ.
Исполнение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится пропорционально долям, преду­смотренным законом, по мере фактического поступления дохо­дов в федеральный бюджет, за счет которых формируется фонд, и с учетом возникающих в процессе исполнения федерального бюджета взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
В составе расходов федерального бюджета образован Фонд целевых субвенций, средства которого направляются на:
1) обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населе­ния, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства;
2) оказание дополнительной финансовой помощи высоко­дотационным субъектам РФ и компенсацию потерь в связи с введением новой методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
3) финансирование программ по развитию регионов;
4) компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока, а также регионам по принятым решениям Правительства РФ как целевые субвенции.
На 1999 г. предусмотрены зачеты встречных требований, в том числе оформленные гарантийными обязательствами бюдже­тов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.
Верхний предел государственного внутреннего долга РФ на I января 2000 г. установлен:
• по долговым обязательствам РФ - в сумме 648,3 млрд. руб.;
• по целевым долговым обязательствам РФ - в сумме 30 млрд. долговых рублей.
В целях своевременного осуществления неотложных плате­жей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга РФ предусмотрено привлекать кредиты Внешэкономбанка и Внешторгбанка для расчетов по государственному внешнему долгу РФ за счет перечисления Центральным банком РФ средств в иностранной валюте этим банкам.
Предельный размер государственных внешних заимствова­ний РФ на 1999 г. установлен в сумме 9,5 млрд. долл. США.
В составе федерального бюджета на 1999 г. предусмотрен Бюджет развития РФ в объеме 20,78 млрд. руб. Отчисления в Бюджет развития РФ фактически полученных доходов за преды­дущий месяц и зачисляются в доход федерального бюджета с последующим их направлением в Российский банк развития.
ГЛАВА 12
Межбюджетные отношения и
бюджетные трансферты
12.1. Содержание межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федера­ции, органами государственной власти субъектов РФ и местного са­моуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности орга­нов власти в области составления, утверждения и исполнения бюдже­тов и бюджетного процесса.
Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
Межбюджетные отношения базируются на следующих прин­ципах:
• распределение и закрепление расходов и доходов бюдже­тов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль­ных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Отдельные виды расходов могут передаваться из федераль­ного бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соот­ветствующих норм в федеральный закон о федеральном бюдже­те. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта РФ мест­ным бюджетам.
Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления от­дельных государственных полномочий, не относящихся к пред­метам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муници­пальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.
В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приво­дящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения из­менений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.
С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисле­ний от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.
Нормативы финансовых затрат на предоставление государст­венных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченно­сти, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.
Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотно­шений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные бюджетным кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъ­ектов Российской Федерации имеет следующие формы:
• дотации или субвенции на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.
Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федераль­ного бюджета, принимает на себя определенные обязательства.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минималь­ной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих ми­нимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государствен­ных социальных стандартов устанавливаются федеральным за­коном и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составле­ние и исполнение бюджетов основано на приоритетном финан­сировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.
Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.
Субвенции бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:
• расходов по федеральным целевым программам, капи­тальных расходов;
• расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
• других целевых расходов.
Субъекты РФ привлекают целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным харак­тером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных усло­виях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возвра­та целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год. Если предоставленные бюджетные ссуды не погаше­ны до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финан­совой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых и бюджет субъекта РФ.
Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации имеет право на проведение ревизии бюджета субъек­та РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязатель­ном порядке.
Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным ор­ганом Минфина и Счетной палатой РФ.
Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюд­жету может быть оказана в следующих формах:
• на выравнивание уровня минимальной бюджетной обес­печенности муниципальных образований с целью финан­сирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
• субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;
• другие формы, предусмотренные бюджетным законода­тельством субъекта РФ.
Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассо­вых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.
Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития опреде­ляются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюдже­там из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести ревизию местного бюджета, получающего фи­нансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может проводить орган финансо­вого контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным ор­ганом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местно­му бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, пре­вышающем 30% расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставле­ния финансовой помощи исполнение местного бюджета орга­ном, исполняющим бюджет субъекта РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.
Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на фи­нансирование целевых расходов, предусмотренных федеральны­ми целевыми программами либо федеральными законами. Орга­ны государственной власти субъектов РФ осуществляют кон­троль за расходованием средств, поступивших в местные бюдже­ты из бюджетов субъектов РФ.
Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) имеет свои особенности:
1) в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются псе виды федеральных, региональных и местных налогов и дру­гие поступления, аккумулируемые на его территории;
2) при недостаточности собственных и регулируемых дохо­дов бюджету ЗАТО выделяются из федерального бюджета дота­ции на финансирование расходов, связанных с функционирова­нием органов местного самоуправления. Размер дотаций утвер­ждается федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год;
3) превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы.
Исполнение бюджета ЗАТО производится Федеральным казначейством РФ. Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогопла­тельщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органа­ми местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином РФ.
12.2. Трансформация межбюджетных отношений
Принципы действующей в настоящее время системы меж­бюджетных отношений были созданы в 1994 г. Они обеспечили переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. В качестве основы для расчетов бюджетные расходы 1991 г. ис­пользовались с последующим их доведением до года, принимаемого за базовый по доходам, но это привело к усилению субъек­тивизма при принятии конкретных решений об объемах финансирования.
К негативным можно также отнести следующие моменты:
1) система не создавала в полной мере условия для обосно­вания закрепления расходных полномочий для каждого уровня бюджетов;
2) трансферты из Федерального фонда финансовой под­держки субъектов Российской Федерации (ФФПР) стали прева­лирующей формой финансовой поддержки из федерального бюд­жета, устранив альтернативные варианты решения проблемы бюджетной обеспеченности регионов. В целом отсутствовал ком­плексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
3) в системе межбюджетных отношений не уделялось должного внимания институциональным реформам, направлен­ным на сокращение бюджетных расходов;
4) отсутствует должная заинтересованность органов госу­дарственной власти субъектов РФ и органов местного само­управления в увеличении налогового потенциала и росте собст­венных бюджетных доходов;
5) отсутствует нормативная база для обоснования потребно­стей в бюджетных расходах;
6) не решается главная проблема по сокращению дотаци­онности бюджетов субъектов РФ, устранению необоснованных встречных финансовых потоков;
7) трансферты из ФФПР касаются лишь текущих расходов и не влияют на территориальное перераспределение государст­венных инвестиций;
8) нерешенность проблем межбюджетных отношений влия­ет на усиление противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а по­следних - с органами местного самоуправления.
Рассмотрим концепцию реформирования межбюджетных от­ношений, разработанную и представленную Правительством РФ на период 1999 - 2001 гг.
Реформа межбюджетных отношений направлена на решение следующих задач:
• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;
• выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, финансируемых из бюдже­тов всех уровней;
• создание условий для повышения эффективности соци­ально-экономического развития регионов.
Основу межбюджетных отношений составляют следующие принципы:
• сбалансированность интересов всех участников межбюд­жетных взаимоотношений;
• самостоятельность бюджетов разных уровней;
• законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между феде­ральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муници­пальных образований;
• объективно обусловленное адекватное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• единство бюджетной системы.
Для устранения существующих недостатков и реформирова­ния межбюджетных отношений необходимы:
1) повышение эффективности функционирования регио­нальных бюджетных систем, оздоровление региональных фи­нансов;
2) сокращение дотационности и количества дотационных территорий;
3) минимизация встречных финансовых потоков;
4) обусловленность выделения средств и повышение кон­троля и ответственности за их использование регионами;
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84